Das Vertrauen in Demokratie und Politik steht in Deutschland unter Druck. Immer mehr Bürger*innen zweifeln nicht nur an einzelnen politischen Entscheidungen, sondern an der Funktionsfähigkeit des demokratischen Systems insgesamt. Wer diesem Vertrauensverlust wirksam begegnen will, darf Demokratie nicht allein als Kommunikations- oder Beteiligungsprozess verstehen. Demokratie erfüllt sich wesentlich in ihrer Wirksamkeit – und diese zeigt sich vor allem in der Gesetzgebung. Der demokratische Rechtsstaat ist notwendigerweise ein Gesetzgebungsstaat.
Gesetze sind das zentrale Produkt demokratischer Prozesse. Sie setzen den Mehrheitswillen um, binden die Exekutive und gestalten das öffentliche Leben. Gerade deshalb ist die Qualität der Gesetzgebung keine technische Randfrage, sondern eine Kernfrage demokratischer Legitimation. Unverständliche, überkomplexe oder lebensfremde Gesetze schwächen das Vertrauen in staatliches Handeln unmittelbar. Wo Bürger*innen den Eindruck gewinnen, Gesetze seien nicht nachvollziehbar oder praktisch nicht umsetzbar, entsteht ein Riss im Zentrum der Demokratie – mit der Gefahr schwindender Normbefolgung und innerer Abkehr vom Staat.
Häufig wird die schiere Menge der Gesetze als Hauptproblem benannt. Tatsächlich ist der Normbestand in den vergangenen Jahrzehnten erheblich angewachsen. Allerdings gab es dafür Gründe, die nicht alle ohne weiteres zu korrigieren sind: Neue technische und gesellschaftliche Entwicklungen, höhere verfassungsrechtliche Anforderungen und europäische Regulierungspflichten haben diese Entwicklung nahezu zwangsläufig befördert. Mehr Normen bedeuten aber nicht automatisch schlechtere Normen. Entscheidend ist nicht die Quantität, sondern die Qualität der Gesetzgebung.
Der vielfach beklagte Qualitätsverlust hat primär andere Ursachen: Gesetze sind zu detailreich, sprachlich sperrig und verlieren den Blick für das Wesentliche. Die Fähigkeit zur systematischen und schlüssigen Kodifikation ganzer Rechtsgebiete ist weitgehend verloren gegangen. Statt langfristig tragfähiger Ordnungspolitik dominiert häufig kurzatmiges „legislative engineering“. Hinzu kommen unzureichende Vollzugsorientierung, künstlich verknappte Beratungszeiten und eilige politische Kompromisse, die sich in unpräzisen Formulierungen niederschlagen.
Gute Gesetzgebung ist Ausdruck von Verantwortung, Maß und Respekt gegenüber den Bürger*innen. Der Staat darf nicht alles bis ins Detail regeln wollen. Wer über alles entscheidet, entscheidet am Ende über nichts. Deshalb braucht es eine konsequente Konzentration auf das Wesentliche. Das Parlamentsgesetz muss die zentralen Leitplanken setzen; Detailfragen können und sollen dort geregelt werden, wo sie sachnäher und flexibler entschieden werden können – im Rahmen klarer verfassungsrechtlicher Vorgaben.
Ansätze zur Verbesserung liegen auf dem Tisch: eine stärkere Vorstrukturierung von Gesetzgebung durch verständliche Ziel- und Konzeptpapiere, bessere Gesetzesfolgenabschätzungen, die Einbindung von Praxiswissen aus Ländern und Kommunen sowie die institutionelle Stärkung von Legistik und Gesetzgebungslehre. Die Verankerung eines Zentrums für Legistik ist ein richtiger Schritt den die aktuelle Koalition im Bund auf den Weg gebracht hat, ebenso die Prämierung guter Beispiele gelungener Gesetzgebung – ein Projekt dem sich der Preis für gute Gesetzgebung der DGG seit einigen Jahren verschrieben hat. Es geht hier bewusst nicht darum, schlechte Gesetze anzuprangern, sondern gute Gesetzgebung sichtbar zu machen und zur Benchmark politischen Handelns zu erheben.
Vertrauen in Demokratie entsteht dort, wo politische Entscheidungen nachvollziehbar, wirksam und verantwortungsvoll getroffen werden. Eine verständliche, maßvolle und vollzugstaugliche Gesetzgebung ist dafür unverzichtbar. Wer Demokratie stärken will, muss den Mut haben, Komplexität zu akzeptieren, aber sie im staatlichen Handeln auch soweit zu reduzieren, wie dies vertretbar ist. Und das heißt für die Gesetzgebung, dass sie nicht detailverliebt sein darf, sondern sich auf das Wesentliche konzentrieren sollte. Gute Legistik jedenfalls ist kein Selbstzweck – sie ist ein Dienst an der Demokratie.
Dr. Günter Krings ist Vorsitzender der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung
